治理雾霾,北京该不该补偿河北?

  过去十年,中国的生态环境质量发生了翻天覆地的变化。以空气质量为例,在京津冀地区,从前些年的“雾霾爆表”,到现在的“蓝天白云”,空气质量发生了肉眼可见的变化,人民群众的幸福感、获得感显著提升。不过,在情况好转的同时,关于雾霾治理的“公平性”问题也不容忽视。
 
  近日,生态环境部环境规划院在《ES&T》发表文章,揭示了中国能源转型过程中的“省际公平”问题。研究显示,在小锅炉清洁改造过程中,京津两市仅贡献了整个区域健康效益的14%,但获得的健康收益却占总收益的21%,其中有56%都得益于河北省的小锅炉改造。综合计算,京津两市的健康收益约为其经济成本的5.6倍,远高于邻近省份。
 
  为此,研究提出,要高度重视区域内部公平问题,按照“责任与收益”对等的原则,推动区域环境治理联防联控。研究建议,应该通过政策和制度创新,如充分利用中央大气污染防治资金预算以支持欠发达地区的大气污染防治工作,或探索建立跨行政区的大气污染治理横向补偿机制,来解决这一问题。
 
  1 “大气十条”复盘,给小锅炉升级改造算算账
 
  众所周知,生态环境部环境规划院是国家生态环境战略、规划与政策研究和制定领域的核心智库,他们的多项规划和政策都得到了国务院和有关部门采纳、批复,院长王金南也是生态环境领域的知名专家。
 
  最新发表的这篇论文,是生态环境部环境规划院环境规划与模拟重点实验室联合厦门大学、天津大学、中央财经大学,在国际环境领域顶级期刊《Environmental Science & Technology》刊发的论文“Revealing inter-regional environmental inequities hidden in China’s energy transition”。
 
  2013年,中国政府启动了有史以来最为严厉的“大气污染防治行动计划”(也称“大气十条”)。众多措施之中,淘汰或升级35蒸吨以下的小锅炉(简称“小锅炉升级”)是改善区域空气质量的主要措施之一。
 
  这篇论文的核心,就是评估小锅炉升级的经济成本和健康收益,以及在区域内部的错配关系。简单来说,就是给小锅炉升级算算账。研究的方法,是基于重点实验室构建的“减排成本—环境效益—健康收益—经济影响”的大气环境政策综合评估模型:
 
  首先,构建一个包括16万条小锅炉清洁化改造记录的数据清单,其中包括锅炉用途、锅炉容量、改造方式、改造时间和应用领域等内容;其次,通过耦合空气质量模型(CAMx)、天气预报模型(WRF)和全球暴露死亡率模型(GEMM),量化华北地区小锅炉清洁改造的PM2.5年均浓度下降水平和相关的可避免死亡人数;最后,使用生命统计价值(VSL)将该项政策避免的死亡人数转换为健康经济收益,并分析不同省份经济成本和健康收益错配导致的区域间不公平问题。
 
  总之,今天大家看到的数据,是权威机构的研究结论,而不是什么山寨机构或者自媒体为了博眼球、吸引流量捏造的数据。
 
  2 北京减排一半靠河北,发达地区占了欠发达地区的便宜?
 
  生态环境部环境规划院的研究,一共得出了4条结论:
 
  01 减煤量巨大
 
  2013-2017年期间,华北平原地区有将近16万个小锅炉进行了升级改造,总规模达30万蒸吨,使华北平原地区原煤总量减少了5765万吨。这里边,河北和山东地区的原煤减少最多,分别占原煤减排总量的45%和23%。而两个核心城市——北京和天津的减煤量,则分别仅占原煤减排总量的3%和8%。也就是说,在削减污染物方面,河北贡献了45%,山东贡献了23%,天津贡献了8%,而北京则只贡献了3%。
 
  02 空气质量改善和健康收益巨大
 
  通过WRF-CAMx模拟发现,小锅炉升级改造大大改善了华北平原地区的空气质量,年平均PM2.5浓度降低了2.7%。同时,根据全球暴露死亡模型(GEMM)测算显示,2013-2017年间由于小锅炉升级,避免了约1.2万例由PM2.5引起的过早死亡。也就是说,小锅炉升级的减排效应和健康收益都是巨大的。这里边,河北的贡献非常大。
 
  大家知道,空气是流通的(专业的说法是叫“大气传输效应”),所以河北地区的小锅炉升级,也可以让邻近区域的北京、天津受益。研究显示,河北等欠发达地区的小锅炉升级,不仅降低了本地的PM2.5浓度,而且对周边发达地区产生了较大的溢出效应。例如,北京和天津两个城市的年平均PM2.5浓度分别下降了1.353ug/m3和2.852ug/m3,而这里面,分别有59%(0.802μg/m3)和48%(1.367μg/m3)的贡献是得益于河北的小锅炉升级改造。
 
  也就是说,北京地区的PM2.5下降中,有59%都是河北的功劳;而天津地区的PM2.5下降中,也有48%要归功于河北。基本上一半左右都是河北贡献的吧。
 
  03 经济成本高企,看完了收益,再来看看成本。
 
  大家知道,小锅炉主要由小型企业(澡堂、面包店、小工厂、餐馆等)拥有,相比大型工业工厂,这些小企业对成本更加敏感。因此,如果忽视了小锅炉升级改造的成本,将不可避免地会产生不良的政策效果。研究发现,在省级层面上,河北省的成本最高,为125.4亿元,占总成本(344.5亿元)约36%。也就是说,在小锅炉升级这一项上,河北省承担了总成本的36%,超过三分之一。
 
  结合上面第一条结论的数据(河北原煤减少最多,占总量45%),可以得出结论——河北用了总成本的36%,就完成了原煤减排45%的任务。
 
  此外,小锅炉升级方面,运行成本又远远高于设备成本。研究发现,年运营成本几乎占到了年总成本的70%(设备成本占比低主要是因为年化了初始设备成本)。因为这些升级改造后的小锅炉后续还要长期运行,所以如何降低其长期运营成本,保证稳定运行,就成了一件非常重要的事。
 
  04 经济成本和健康收益错配
 
  总体来看,结合VSL将健康收益货币化并将其与实施政策的成本进行比较,结果表明小锅炉升级带来的健康收益大于经济成本。也就是说,小锅炉升级这项政策是对的,其收益是大于成本的。但是,分区域看,经济成本和健康收益则存在错配。看看成本收益比,河北的成本收益比,仅为1.5。而北京的成本收益比,则高达5.6。
 
  在“净收益排行”这一维度上,北京的净收益排在第二(53亿元),略低于河北(67亿元),但其65%得益于周边省份的健康收益。研究发现,包括北京在内的一些人均GDP较高的城市,只贡献了总成本的10%,却不成比例地获得了总健康收益的27.3%。这说明,高度发达的城市,可能以更少的经济成本,获得更多的收益。
 
  3 建议建立横向补偿机制,或者中央资金预算进行支持
 
  通过以上研究,文章最后得出了如下结论:
 
  中国能源清洁化转型过程中,存在着经济成本和健康收益在空间上的错配效应,经济发达地区可能以较低的经济成本享受到欠发达地区污染治理带来的健康收益。
 
  简单来说,就是“经济发达地区占了欠发达地区的便宜”。这一现象,凸显了控制大气污染的措施与缓解区域发展差异可能存在政策冲突。因此,在政策制定中要综合考虑各方面的影响,从而提升政策制定的科学性与公平性。
 
  也就是说,未来大气污染控制措施的出台,要综合考虑区域发展平衡,提升公平性和科学性。
 
  最后,研究建议,要通过政策和制度创新来解决能源转型和大气污染治理带来的区域协同发展问题。如充分利用中央大气污染防治资金预算以支持欠发达地区的大气污染防治工作,或探索建立跨行政区的大气污染治理横向补偿机制。
 
  这意味着,未来,对于河北等在大气治理中“付出多,回报少”的欠发达地区,可能会有中央资金预算的倾斜,或者横向的来自发达地区的补偿。
 
  这对河北等欠发达地区来讲,无疑是一件好事。
 
  原标题:治理雾霾,北京该不该补偿河北?
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